Nav-hastverk er lastverk?

I 2015 fikk SINTEF-forskere i oppdrag å kartlegge og systematisere mulige årsaker til situasjonen. Nå er rapporten levert.

– Det må skilles mellom reelle klager og unødvendige klager. Sistnevnte betyr at det er gjort en for dårlig jobb i tidlig fase. Her ligger også potensialet for å rette opp. Vi tror det er viktig å forebygge så man slipper denne unødvendige ekstrasløyfen, sier Roland Mandal ved SINTEF. –Det er viktig for brukeren, men også for et hardt presset Nav-system.

Han mener mye skyldes utfordringer med å hente inn nødvendig dokumentasjon tidsnok.

– Det må jobbes mer systematisk med å hente inn dokumentasjonen som trenges for å fatte et godt førstegangsvedtak, og sakene må utredes grundigere før vedtak fattes. I tillegg må et avslag begrunnes godt. Dersom bruker mottar en kort, standardisert begrunnelse, vil han/hun ha en lavere terskel for å klage. Et godt og individuelt begrunnet vedtaksbrev er en viktig nøkkel for å forebygge klager og omgjøringer.

Fire millioner vedtak årlig

I 2015 ble 54 000 av i alt 4 millioner vedtak om økonomiske ytelser (1,4 prosent) påklaget av brukerne. Disse gikk tilbake til Nav Forvaltning som er enheten som behandler slike krav og som finnes i alle fylker. Her ble 22 805 klager (ca. 42 prosent) omgjort slik at bruker fikk medhold i klagen.

Vanligste grunn for å gjøre om vedtaket, er at det i klageomgangen har kommet inn dokumentasjon som ikke forelå da søknaden ble behandlet.

Dersom Nav avviser klagen, må den løftes opp til egen klageinstans på et høyere nivå. I siste instans kan saken havne i Trygderetten. Da blir det snakk om mer bruk av tid og ressurser, og for brukerne kan det gå lang tid før de får innvilget en søknad som de faktisk hadde krav på da de søkte.

Komplisert bilde

Forskerne har gjort en bred datainnsamling, blant annet intervjuer i både Nav Forvaltning, Nav Klageinstans og Trygderetten. Siden «produksjonstrykket» er størst i Nav Forvaltning, har datainnsamling herfra vært spesielt viktig.

SINTEF-forskeren forteller at saksbehandlingen har blitt stadig mer spesialisert de siste årene ved at ansvaret for de ulike saksområdene har blitt lagt til færre enheter. Dette skal gjøre behandlingen mer robust og sikre at praksis blir mer lik, i følge Mandal.

Men trass i spesialisering, vil saksbehandlingen fortsatt avhenge av kompetansen til den enkelte saksbehandler.

– De som fatter vedtakene må være kompetente, forstå regelverket og kunne vurdere ytelser og rettigheter. I vedtaket skal det vises til lovhjemmel og hva vedtaket er grunnet i; noe som kan være krevende ut fra et komplisert og skjønnsbasert regelverk. I tillegg må de ansatte være gode til å formidle vedtaket og unngå «forvaltningsspråket» slik at brukeren har mulighet til å forstå begrunnelsene.

Nok kompetanse?

Kartleggingen som forskerne gjorde, viste at én av fire saksbehandlere i Nav Forvaltning ikke har høyere utdanning.  Av de som oppgir en utdanning, er jus, økonomi, ledelse og samfunnsvitenskap vanlig.

– Vi ser at kompetansen er noe skjevfordelt mellom enhetene; for eksempel jobber 61 prosent av juristene i fem forvaltningsenheter, sier Mandal. –Nå er det ulike syn på hvor viktig det er med juridiske kompetanse i Nav Forvaltning, men våre resultater viser at fordelingen av kompetanse ser ut til å være litt tilfeldig.
Generelt sett mener forskeren at god kunnskap om ulike regelverk er viktig for saksbehandlerens kompetanse. Han understreker videre at det gjøres mye bra saksbehandling i Nav, og viser til at størsteparten av de fire millioner vedtak som fattes årlig ikke blir påklaget.

Får fortgang i saken

Gjennom intervjuene og kartleggingen kommer det fram at saksbehandlere fatter vedtak om avslag i saker som ikke er tilstrekkelig dokumentert. Saksbehandlerne er tydelige på at det å fatte et avslag er «effektivt» med tanke på å få fortgang i saken. Det gir mer effekt med et avslag enn å purre på manglende dokumentasjon.

– Problemet er at dette bryter med forvaltningsloven, sier Mandal. – Og i tillegg må altså Nav behandle saken på nytt når dokumentasjonen endelig foreligger.

Det er samtidig ikke så lett for en saksbehandler å vite når man har strukket seg langt nok for å utrede saken. Nav har en utredningsplikt, men brukerne har også en opplysningsplikt. I tillegg kommer spørsmålet om hvilke saksopplysninger behandleren burde kjenne til, men ikke var klar over på saksbehandlingstidspunktet.
–  Uansett er det en klar tilbakemelding fra saksbehandlere i Nav at det syndes på dette området, sier Mandal.

Kvalitet foran kvalitet

Det er viktig at saker behandles raskt i Nav siden det handler om brukere som trenger en inntekt. Derfor er presset på saksbehandling stort. Nav benytter mål- og resultatstyring, og enhetene har klare måltall for hvor mange vedtak som skal fattes hver uke.

Press på å levere gode tall, kan føre til at man fatter lettvinte avslag.

– Når et saksområde ikke krever noen spesielle vurderinger, er det forståelig at Nav har et «produksjonsregime», men et slikt system er ikke like godt egnet til å takle saker som krever mer utredning og nøyere begrunnelser. I intervjuene vi har gjort kommer det fram at det man opplever å bli målt på som saksbehandler, er antall vedtak som fattes. Krav til tempo vil alltid være viktig i Nav, men en mer spisset innsats i tidlig fase kan bidra til å avverge en del unødvendige avslag, sier Mandal.

Rettssikkerhet

Med jevne mellomrom trenger Nav trenger en avklaring på om det etaten gjør er riktig, og de vil være avhengig av å få kvalitetssikret egne vurderinger.

–  Rapporten inneholder mange viktige funn, vurderinger og forslag til forbedringer som Nav både er i gang med og vil gå i gang med å forbedre. Forskernes forslag om å styrke det faglige samarbeidet mellom Nav Klageinstans og Nav Forvaltning har pågått en stund, og utvikles stadig videre. Her ser vi allerede positive resultater, sier ytelsesdirektør Kjersti Monland.

Forskerne er klare på at det at folk klager betyr at rettssikkerheten fungerer. Samtidig er det vanskelig å si at et gitt antall klager er bra eller dårlig.

– Mens retten til å klage på et vedtak er en viktig del av rettssikkerheten, så er det også nødvendig for Nav at noen saker blir påklaget og kanskje går helt opp til Trygderetten Dette fordi det vil gi nødvendig tilbakemelding nedover i systemet på om regelverkpraksisen er riktig, sier Roland Mandal ved SINTEF.